[Kun det talte ord gælder.]
”Det nye Europa og dets plads i verden”. Et mere aktuelt fokus for dette års Europa-konference kan man næppe forestille sig.
I det forgange år har det europæiske samarbejde haft sine nok skønneste og sværeste øjeblikke.
I december i København blev det endelige punktum sat for mere end 40 års kunstig deling af Europa. Udvidelsen af EU til at omfatte 25 lande blev en realitet efter knapt 10 års forhandlinger. 25 lande er nu en aktiv del af EU’s arbejde for fred, sikkerhed og stabilitet - vækst, velfærd og beskæftigelse.
Hertil kommer de 3 lande, der nu har fået stillet medlemskab i udsigt samt Balkanlandene, der har indgået partnerskaber med samme perspektiv. Jo, Europa er ved at samles i et forpligtende samarbejde, der lukker fortidens triste kapitler.
Allerede i 1467 foreslog en central-europæisk konge, Podiebrad af Böhmen, et forenet Europa med et europæisk parlament, en domstol og et budget. Det blev ikke til noget i den omgang, men det er tankevækkende, at det skulle være en konge i det nuværende Tjekkiet, der som en af de første formulerede det projekt, som blev indfriet med EU’s udvidelse.
På den internationale scene har EU-samarbejdet stået overfor omfattende udfordringer. Irak-krigen satte den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på sin hidtil største prøve. Den understregede behovet for en styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Men den gjorde det også klart, at EU-landene ikke altid kan tale med én stemme. Der er og bliver forskellige interesser i nogle udenrigspolitiske sager. Men ses udenrigspolitikken under et, er der langt mere tale om samarbejde end splittelse, se f.eks. Balkan og Mellemøsten.
Det ændrer dog ikke ved, at vi skal skabe et handlekraftigt EU på de mange områder, hvor medlemslandene har fælles synspunkter. Ikke som modvægt til USA - USA er EU’s vigtigste partner og allierede. Men for at EU kan være en selvstændig og attraktiv medspiller og samarbejdspartner overfor USA.
Da Europas ledere efter Anden Verdenskrigs ødelæggelser begyndte at bygge det europæiske samarbejde, var deres mål det samme, som det havde været for Podiebrad. Fremgangsmåden var mere forsigtig. De tog udgangspunkt i de fælles interesser, begyndte nedefra efter det jeg kalder lego-systemet. De første skridt var fælles forvaltning af kul og stål. Kort efter fulgte frihandel. Det at se den økonomiske interesse som drivkraft havde Hume i sit værk fra 1752 Political Discourses påpeget ved at fremhæve frihandlens betydning for landes styrke, fred og velstand. Igen skulle der gå flere hundrede år før tankerne blev til virkelighed.
Konventet om EU’s fremtid har i godt et år arbejdet på højtryk med forslag til en ny traktat. En forfatningstraktat der skal lægge rammerne for det europæiske samarbejde et godt stykke ind i det 21. århundrede. Arbejdet har som håbet afstedkommet en grundlæggende debat i Europa om indholdet og omfanget af fremtidens europæiske samarbejde – hvilken vej skal vi gå? Hvad er der politisk ønske om? Jean Monnets ”Europas forenede stater” eller Charles de Gaulles ”Nationernes Europa?” Hverken eller. Men ikke mindst - hvad er der befolkningernes opbakning til?
Efter min mening skal vi følge vejen mod et Europa, hvor mangfoldighed – Europas adelsmærke gennem tiderne – og tolerance hersker. Europas styrke er forskellighederne. Og respekten herfor nerven i den europæiske demokratiforståelse. Hvad det drejer sig om er mangfoldighed i enheden (pluralité dans l´unité).
I fremtidens EU skal det demokratiske fundament styrkes, og EU skal være mere effektivt og handledygtigt. Begge dele er centrale elementer for befolkningernes opbakning til EU og for det europæiske samarbejdes fremtid.
Der er blevet sagt, at der er indbygget en modsætning mellem et mere demokratisk EU og et mere effektivt EU. At der er tale om løsning af cirklens kvadratur. At tilfredsstillende rammer på det ene område med stor sandsynlighed medfører slækkelse af kravene på det andet. Det mener jeg ikke. Der er ikke tale om et nulsumspil. Heller ikke selv om, det er vanskeligere at blive enige, når man er 25 eller 27, end når man er 15. Klarhed i arbejdsdeling og beslutningsprocedurer er svaret.
Arbejdsdelingen mellem EU og medlemsstaterne skal være gennemskuelig, og beslutninger skal træffes med enkle og forståelige procedurer. Det forventer befolkningen – og med rette. Derfor har regeringens prioriteter for arbejdet i Konventet også været centreret om disse spørgsmål.
Allerede nu hvor arbejdet er ved at være ved vejs ende, kan vi konstatere, at Konventet har løst sin opgave. Det har givet svar på de fire spørgsmål om Europas fremtid som formuleret i erklæringen til Nice-traktaten og videreudviklet i Laeken-erklæringen. Det gælder arbejdsdelingen mellem EU og medlemsstaterne, de nationale parlamenters rolle, status for Charteret om Grundlæggende rettigheder og forenkling af traktaterne. Tilbage har vi blandt andet spørgsmålet om institutionerne. Hvor langt vi når på dette område er endnu for tidligt at sige - jeg vender tilbage til det spørgsmål senere. På nuværende tidspunkt må man i hvert fald betegne Konventet som en succes. Hvem havde for et år siden forventet, at det, der tegnede til en snakkeklub, efter et års tid ville kunne barsle med et udkast til forfatningstraktat?
Konventets diskussioner har vist bred enighed om, at EU’s demokratiske legitimitet skal forbedres. At det er her, der skal sættes ind, hvis befolkningens tillid til Unionen skal øges.
I Konventets udkast til forfatningstraktat indgår en styrkelse af forskellige dele af EU’s demokratiske grundlag: Europa-Parlamentet, det såkaldte COSAC-samarbejde, principperne om nærhed og proportionalitet, åbenheden m.m..
De nationale parlamenters rolle har indtaget en central plads i Konventets arbejde. De nationale parlamenters deltagelse i den politiske beslutningsproces er afgørende for demokratisk legitimitet og folkelig forankring af beslutningsprocessen. Det er ikke nyt for os i Danmark. Med vores tradition for mindretalsregeringer er de danske nationale parlamentarikere uden tvivl europamestre i inddragelse i beslutningsprocessen.
I Konventet har der da også været bred enighed om, at de nationale parlamentarikere skal inddrages mere i EU-samarbejdet. Dette er også logisk. Den suverænitet, EU forvalter på medlemsstaternes vegne, afgives jo af de nationale parlamenter. Hvem skulle derfor være bedre til at agere demokratisk vagthund og overvåge, at EU holder sig inden for sine grænser?
Resultatet er blevet et forslag om en styrket rolle for de nationale parlamenter som vogtere af overholdelsen af nærheds- og proportionalitetsprincipperne. I fremtiden vil en tredjedel af medlemmerne af de nationale parlamenter kunne kræve, at Kommissionen genovervejer et givent lovforslag, såfremt det strider mod principperne om nærhed og proportionalitet.
Jeg havde gerne set, at man havde kunnet gå endnu længere. Efter min mening burde lovgivningsprocessen stoppe helt, hvis et betragteligt antal nationale parlamenter udtalte sig i mod et lovforslag fra Kommissionen.
I praksis vil der dog være tale om en reel blokering af et forslag fra Kommissionen fra de nationale parlamenter. Det er urealistisk at forestille sig, at Kommissionen vil fastholde et forslag, der har mødt betydelig modstand. Det ville være politisk uholdbart.
Den nye rolle til nationale parlamenter kræver imidlertid også, at de lever op til deres ansvar. Blokering af et lovgivningsforslag fra Kommissionen skal være solidt funderet og ikke led i politisk magtkamp mellem institutionerne eller lignende.
Den udenrigspolitiske situation fordrer mere end nogensinde et stærkt EU. Et EU der står sammen og påtager sig et globalt ansvar.
Udvidelsen af EU gav Unionen nye naboer. Stærke demokratier og en sund markedsøkonomi vil gavne EU både sikkerhedspolitisk, makroøkonomisk og kommercielt. Omvendt kan europæiske samfunds opløsning i lovløshed, fattigdom og voldelige konflikter få direkte alvorlige konsekvenser for os i form af flygtningestrømme, organiseret kriminalitet, illegal indvandring, fundamentalisme og terrorisme. EU bør derfor udvikle en sammenhængende og balanceret nabopolitik med øget fokus på Rusland og de nye naboer med øst – Ukraine, Moldova og Belarus.
Det stiller krav om forstærket europæisk samarbejde om flygtninge og indvandrere og om bekæmpelse af international kriminalitet og illegal indvandring. Der er per definition tale om grænseoverskridende problemer, som kun finder en løsning ved et styrket samarbejde over grænser. Vi må styrke EU’s evne til at danne ramme om dette samarbejde mellem Europas stater og politimyndigheder.
Samtidig skal vi styrke den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. EU har i dag en fuldt udbygget udenrigspolitisk værktøjskasse. Den indeholder instrumenter indenfor bl.a. handel, udvikling, politisk dialog, konfliktforebyggelse, krisestyring samt retlige og indre anliggender. Rammerne eksisterer allerede. Det er ikke nye strukturer og procedurer, der er brug for. Men der er brug for, at de eksisterende rammer udnyttes bedre, end det er tilfældet i dag. Potentialet for et EU med stor gennemslagskraft på den internationale scene er til stede.
En af vejene er bedre sammenhæng, konsistens og fokusering i EU’s politikker. Det vil for alvor give EU styrken til at sætte dagsordenen og præge udviklingen. EU har i blandt andet Mellemøsten og Afrika vist sit stærke engagement i demokratisk udvikling og bilæggelse af konflikter. På FN’s konferencer i Monterrey og Johannesburg gik EU i front med en større indsats for udviklingen i den tredje verden. I Kyoto stod EU stærkt med hensyn til tackling af internationale miljø- og klimaproblemer. I WTO er EU bannerfører for liberalisering af verdenshandel, reformer af støtteordninger og inddragelse af miljø- og arbejdstagerhensyn. EU stod i spidsen for arbejdet med Den Internationale Straffedomstol med ønsket om at styrke den internationale retsorden – jeg kunne blive ved.
Listen viser, at behovet for tilvejebringelse af stabilitet, udvikling og demokrati i Europa og Verden er stor. Derfor skal det fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde i EU styrkes og effektiviseres. Det er netop et af målene med Konventets arbejde. Og derfor er det godt, at der etableres en udenrigsrepræsentant eller –minister der kan samle trådene. Jeg foretrækker betegnelsen udenrigsrepræsentant, men det er jobbeskrivelsen og ikke titlen, der er afgørende. Samtidig må beslutningsgangene forenkles og smidiggøres. Der bør være en udvidet adgang til flertalsafgørelser.
Det vi har brug for er en fælles fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Ikke én europæisk udenrigspolitik. Hvad der er muligt afhænger til enhver tid af landene og deres interesser. Men indenfor disse begrænsninger gælder det om at gøre den fælles udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik så effektiv og så fælles som muligt.
Det er i alles interesse, at EU udvikler et militært og civilt beredskab, der kan påtage sig fredsskabende og humanitære missioner. På forsvarsområdet skal der selvsagt fortsat gælde enstemmighed. Dette område berører kernen i den nationale suverænitet. Det giver også sig selv, at spørgsmålet om indsættelse af et lands militære styrker fortsat vil være et nationalt anliggende.
Den sidste del af Konventets arbejde vil i høj grad være koncentreret om udspillet til den institutionelle arkitektur for et EU med 25 medlemslande. Nøgleordene i debatten er lighed mellem medlemsstaterne, balance mellem institutionerne og effektivitet i samarbejdet både indadtil og udadtil.
Præsidiets udspil til forfatningstraktatens institutionelle artikler har mødt meget kritik. At det på mange måder er kontroversielt kan der næppe heller være nogen tvivl om - på mange punkter imødekommer det ikke de grundlæggende principper om lighed og balance. Der vil uden tvivl blive fremsat en omfattende række ændringsforslag til teksten – dette gælder også fra regeringens side. Forhåbentlig vil Konventet kunne nå frem til et kompromis, men at det bliver svært, tror jeg står klart for alle. Vi må forvente, at de institutionelle spørgsmål også bliver et hovedemne på regeringskonferencen.
Et af de områder, hvor bølgerne kommer til at gå højt, når udspillet drøftes for første gang i Konventet den 15.- 16. maj, bliver spørgsmålet om varetagelse af formandskabsfunktionen for Rådet. Det nuværende system med roterende formandskaber er et klart symbol på det grundlæggende princip om, at Unionens medlemslande er lige.
Der er mange muligheder for at forbedre det nuværende system. Koordination, sammenhæng og kontinuitet mellem formandskaberne kan øges væsentligt. Der er allerede vedtaget en række forbedringer under dansk formandskab, men der er stadig plads til flere. Betydningen af, at medlemslandene på skift står i spidsen for Unionen – også selv om der går lang tid i mellem – er vigtig for både Unionen og medlemslandene. Det skaber ejerskab og indsigt. Det skal vi holde fast i.
I forbindelse med spørgsmålet om varetagelse af formandskabsfunktionen er indførelsen af en valgt formand for Det Europæiske Råd et af de forslag, der har skabt mest debat. Og ikke uden grund. En valgt formand repræsenterer en ny tankegang indenfor EU. Men hvis det lykkes os at få beskrivelsen af arbejdsopgaver og kompetencer lagt i faste rammer, vil kombinationen af en fast formand for Det Europæiske Råd og roterende formandskaber for de øvrige rådsformationer kunne danne grundlag for et stærkt og handledygtigt EU, men landene skal have lige muligheder for at besætte posten, og det vil være et krav fra os, hvis vi skal forlade de roterende formandskaber, som vi foretrækker at forny og modernisere.
Formanden skal udnævnes af stats- og regeringscheferne, stå politisk til regnskab for stats- og regeringscheferne og i et og alt udøve sin funktion på vegne af stats- og regeringscheferne som deres betroede og bemyndigede. Formanden skal være underordnet - ikke overordnet Det Europæiske Råd. Tjener og ikke herre.
Formanden skal være mødeleder – ikke meningsleder. Der er brug for en professionalisering af den nuværende funktion. Formanden skal på fuld tid kunne koncentrere sig om at forberede og lede møderne i Det Europæiske Råd. Mellem møderne vil han kunne være ”trouble shooter” og mægle i uløste sager indenfor Det Europæiske Råds kompetence. Der er brug for en praktisk funktion, der er forankret i Unionens hverdag. Vedkommende skal bistås af Rådets Generalsekretariat - der skal ikke opbygges et nyt selvstændigt bureaukrati omkring formanden. Derfor skal vi også genskabe en fuldtidsgeneralsekretær for Rådet.
Kandidater fra store og små lande skal som sagt have lige adgang til at blive valgt for formand for Det Europæiske Råd, ligesom de naturligvis skal tildeles samme vægt ved valget af formanden for Det Europæiske Råd.
Det er også vigtigt at afgrænse DER-formandens eksterne rolle. Den nye udenrigsrepræsentant skal sammen med den valgte formand for Det Europæiske Råd repræsentere Unionen udadtil. Men det er udenrigsrepræsentanten, der bør spille hovedrollen. Tvivlen om hvem, der taler på EU’s vegne kan ikke fortsætte – det svækker Unionen unødigt.
En EU-udenrigsrepræsentants potentiale er stort. Vedkommende vil som udenrigsministrenes bemyndigede kunne sikre kontinuitet, sammenhæng og gennemslagskraft i Unionens optræden udadtil. Men igen ligger djævelen som bekendt i detaljen - vedkommendes rammer og arbejdsopgaver skal fastlægges rigtigt.
Præsidiets udkast til de institutionelle artikler foreslår, at udenrigsrepræsentanten bliver medlem af Kommissionen, får initiativret sammen med medlemsstaterne indenfor den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, bliver formand for Rådet og udfører Rådets politik. Han er med andre ord baseret både i Rådet og Kommissionen.
Med et ben i ”begge lejre” bør Udenrigsrepræsentanten sikre et velfungerende samarbejde mellem Rådet og Kommissionen – et samarbejde der respekterer deres respektive kompetencer. Til den opgave bør han bistås af et sekretariat sammensat af medarbejdere fra Rådets generalsekretariat, Kommissionen og sekunderede diplomater fra medlemsstaterne. Vi skal væk fra parallelle strukturer og dobbeltarbejde.
Den nuværende opgavefordeling mellem Rådet og Kommissionen, der er indenfor fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, skal der ikke ændres ved, men vi skal sikre en bedre sammenhæng. Derfor skal udenrigsrepræsentanten forankres i Rådet. Det bør være Det Europæiske Råd, der – med samtykke fra Kommissionen - udnævner og vil kunne afskedige vedkommende.
Præsidiets tekst foreslår, at udenrigsrepræsentanten bliver formand for Udenrigsrådet. Det er jeg ikke enig i. Man kan ikke både være medlem af Kommissionen, fremlægge forslag, være formand for Rådet og udføre Rådets politik. Det vil være en sammenblanding af kompetencerne på de forskellige områder. En handlekraftig udenrigsrepræsentant skal koncentrere sit arbejde om at repræsentere Unionen udadtil.
Endelig er der spørgsmålet om Kommissionen. Af princippet om balance mellem institutionerne må logisk følge, at ændringer i den ene institution må modsvares af ændringer af de andre. Når vi ændrer ved arbejdsbeskrivelsen for formanden for Det Europæiske Råd må vi også se på arbejdsbeskrivelsen for Kommissionsformanden – balancen må opretholdes.
Den valgte formand skal respektere Kommissionens opgaver. Vi skal ikke stille spørgsmålstegn ved placeringen af initiativretten. De to institutioner skal komplementere hinanden – ikke konkurrere – jf. det grundlæggende princip om adskillelse af den lovgivende og udøvende magt. Desuden skal deres formænd have sammen demokratiske forankring.
Præsidiets udspil lægger op til, at Kommissionsformanden vælges på linje med, hvad der er gældende i dag. Efter min mening giver det ikke formanden den fornødne demokratiske legitimitet - Kommissionen svækkes i forhold til Det Europæiske Råd. Regeringen har derfor foreslået, at Kommissionsformanden vælges af et valgkollegium sammensat af et lige antal medlemmer af de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet. Det Europæiske Råd skal efterfølgende godkende valget. En sådan metode vil skabe grundlag for opretholdelse af en af de vigtigste grundsten i den europæiske konstruktion: Systemet med ”checks og balances” mellem institutionerne.
Efter Konventet kommer regeringskonferencen. Den ny traktat skal forhandles på plads af alle 25 medlemslande. Rumænien og Bulgarien bliver indbudt som observatører. Fra regeringens side er det målet, at Danmark får så stor indflydelse på det kommende traktatgrundlag som muligt.
Og inden jeg slutter: et par ord om det udvidede EU. Spillereglerne i et EU med 25 medlemslande er andre end i et EU med 15 medlemslande. Indflydelse kræver en aktiv indsats – en ”aktiv bilateralisme”. Mulighederne for at markere sig individuelt må forventes at blive betragtelig reduceret. Fremme af synspunkter vil derfor i fremtiden skulle ske via skabelsen af samarbejdspartnere og dannelsen af koalitioner. Medlemslandene vil i højere grad blive betragtet som medlemmer af alliancer end som individuelle enheder. Danmark skal derfor være en aktiv og attraktiv koalitionspartner.
Der hersker en frygt blandt de nye medlemslande for, at de i dette koalitionsspil vil blive betragtet som sekundamedlemmer. Derfor er det helt afgørende, at de nye medlemslande, trods manglende erfaringer og kompetence, betragtes som ligeså interessante at samarbejde med som de nuværende. Der må ikke laves et skel mellem nye og gamle - mellem A- og B-partnere. Danmark har 24 potentielle koalitionspartnere!
Argumentets magt vil spille en stor rolle. Vi skal derfor være velforberedte og tidligt ude. Såvel indhold som timing af synspunkter bliver en central faktor. Helhedshensyn skal være rammen for vores tilgang til samarbejdet. Tiden for sektor- eller nettofordels-betragtninger er endegyldigt forbi.
Det gælder også spørgsmålet om, hvorvidt Danmark skal være med i EU eller ej. Tiden for denne diskussion er endegyldig forbi. EU er rammen for det fremtidige europæiske samarbejde. Danmark skal sætte alle sine kræfter ind på at præge den europæiske udvikling. Visionen skal være, at EU af den enkelte europæer opleves som en demokratisk mulighed – ikke er begrænsning.
Målet for Konventets arbejde og den efterfølgende regeringskonference er at skabe grundlag for et demokratisk og effektivitet EU. Er der tale løsning af cirklens kvadratur? Er det uforenelige størrelser? Det kommende år vil forhåbentlig blive året, hvor EU får en ny traktat, der viser, at det ikke er tilfældet. En traktat der lægger rammerne for et effektivt demokratisk samarbejde, der nyder befolkningernes tillid. En traktat, der rækker mange år ind i vores fælleseuropæiske fremtid, for tiden, hvor man kommer med nye traktater med kort mellemrum, er ved at være forbi. Det skaber unødig utryghed ved EU.
EU er kommet for at blive. Nu skal vi gøre det klart, at EU er bevaringsværdig – og forståelig!